Fjárlög hvers árs byggjast á ótal forsendum um framtíðina og því eru þau í eðli sínu áætlun um rekstur ríkisins á næsta ári. Bæði tekjur og gjöld eru háð sveiflukenndu efnahagsumhverfi en einnig getur komið til sértækra ákvarðana hvort sem er á tekju- eða útgjaldahlið. Í fjárlagafrumvarpinu fyrir 2027 er lögð mikil áhersla á að færa ríkisreksturinn réttu megin við núllið. Samtökin fagna því markmiði og taka heilshugar undir mikilvægi þess að laga afkomu ríkisins.

Mikilvægt er að stjórnvöld styðji við lækkun verðbólgu og vaxta með aðhaldi í ríkisfjármálum. Áætlanir um framtíðina eru þó eitt og raunveruleikinn annað. Ljóst er að nær ekkert má út af bregða til að 5 ma.kr. (0,1% af VLF) afgangur á ríkissjóði snúist í halla. Sé rýnt í forsendur fjárlagafrumvarpsins og reynsluna er mjög hætt við því að afkoman reynist lakari þegar upp er staðið.

Fyrir það fyrsta er ljóst að fremur litlar breytingar á efnahagsforsendum geta hreyft afkomuna talsvert. Síðustu ár hefur endanleg niðurstaða A-1 hluta ríkissjóðs verið nokkuð langt frá áætlun í fjárlagafrumvarpi. Þegar hagvöxtur hefur verið umfram spár, eins og 2021-23, hefur afkoman verið umtalsvert betri en fjárlög og fjárlagafrumvarp höfðu gert ráð fyrir. Öðru gegnir þegar hagvöxtur er veikur eins og síðustu misseri þar sem afkoman hefur reynst umtalsvert lakari eins og sjá má á ofangreindri mynd.

Til að mynda er útlit fyrir að í ár verði afkoman 1% af VLF lakari en fjárlagafrumvarpið gerði ráð fyrir og má, líkt og önnur ár, rekja það að miklu leyti til óhagstæðari þróunar efnahagsmála. Gert er ráð fyrir aðeins 1,8% hagvexti á næsta ári og fátt sem bendir til að horfurnar breytist mikið, enda væntingar dræmar. Raunar hafa væntingar bæði heimila og fyrirtækja ekki mælst lakari frá því á tímum heimsfaraldurs og í kjölfar fjármálaáfallsins.

Þó að margt, eins og þróun hagvaxtar, sé þess eðlis að stjórnvöld hafa lítil áhrif til skamms tíma eru ákveðnir þættir sem stjórnvöld hafa algjöra stjórn á. Það er svo gott sem hefð að afkoma ríkissjóðs versni í meðförum Alþingis og þá oftast vegna þess að aukið er við útgjöldin, eins og sjá má á neðangreindri mynd. Á þessu er mikill breytileiki milli ára og sérstakar aðstæður, eins og þegar fjárlög fyrir 2021 voru unnin í miðjum heimsfaraldri, hafa mikil áhrif. Staðreyndin er hins vegar sú að miðgildi fráviks afkomu fjárlaga frá fjárlagafrumvarpi er -0,3% á síðustu 10 árum. Aðeins einu sinni hefur afkoman ekki versnað og einu sinni hefur hún aðeins versnað um 0,1%. Af sögunni að dæma mun Alþingi þurfa að standa fastar í fæturnar en áður til að viðhalda hallaleysi.

Rýnt í forsendur fjárlagafrumvarpsins

Söguleg þróun getur gefið vísbendingu en gagnlegra er að skoða forsendur fjárlagafrumvarpsins sjálfs til að sjá hversu raunhæfar þær eru. Ljóst er að um aðhaldsamt frumvarp er að ræða en það er eitt að setja slíkar tölur niður á blað og annað að láta þær verða að veruleika. Miður er að tvær veigamiklar vísbendingar benda til þess að forsendurnar séu heilt yfir heldur bjartsýnar.

Annars vegar eru ráðstafanir til að draga úr útgjaldavexti (tafla 5.3) ógagnsæjar og á köflum óskýrar, þó að markmiðið sé afar mikilvægt og að samtökin styðji þær heilt yfir. Til dæmis er gert ráð fyrir 1,5 ma.kr. lækkun vegna endurhæfingarlífeyris án nánari skýringa. Það vekur upp spurningar um raunsæi. Í greinargerð frumvarpsins kemur fram að fjárframlög aukast á næsta ári um 0,4% af VLF frá forsendum fjárlaga 2026, og er endurmat á umfangi endurhæfingarlífeyris nefnt sem ein skýring þess. Erfitt er að sjá hvernig fjárhæð sem kom í ljós að var vanmetin 2026 geti átt þátt í að draga úr útgjaldavexti 2027. Þá ber að hafa í huga að hækkun á greiðslum almannatrygginga og nær stanslaus fjölgun fólks á endurhæfingarlífeyri síðustu ár gefa ekki fyrirheit um að mikill sparnaður verði í kerfinu á næsta ári, án þess að aðgerðir í þá veru séu útlistaðar.

Annað dæmi er aukin hagkvæmni í opinberum innkaupum, sem sést ekki með skýrum hætti í tölum frumvarpsins. Til dæmis eru kaup á vörum og þjónustu í ár metin um 450 m.kr. hærri að raunvirði í ár heldur en forsendur fjárlagafrumvarpsins gerðu ráð fyrir, þrátt fyrir mikla og rétta áherslu á opinber innkaup. Þetta á að skila aukinni hagkvæmni í opinberum innkaupum og skila næstum 3 ma.kr. hagræðingu á næsta ári, án þess að það sé nánar útskýrt.

Loks er rétt að vekja athygli á því að gert er ráð fyrir verulegum raunsamdrætti í heilbrigðisþjónustu í ár og á næsta ári. Það er verðugt markmið, svo fremi sem það bitni ekki á sjálfri þjónustunni. Svo mikill samdráttur vekur þó upp tvær spurningar:

Hvernig er rétt að setja fram upplýsingar um fjármál ríkissjóðs?

Í greinargerð fjárlagafrumvarpsins stendur að útgjöld til heilbrigðismála vaxi að raunvirði um 7,2 ma.kr. árið 2027 og er þá miðað við aukningu frá fjárlögum 2026. Vandinn við þá framsetningu er að ekki er tekið tillit til þess að horfur eru á að útgjöld til heilbrigðismála verði nærri 23 ma.kr. meiri en fjárlög 2026 gera ráð fyrir. Jafnframt var veruleg framúrkeyrsla í útgjöldunum 2025 m.v. fjárlög sem olli því að fjárlög 2026 voru stórlega vanmetin líkt og nú hefur komið í ljós. Með hliðsjón af því er fullljóst að verulegur raunsamdráttur er til heilbrigðismála á næsta ári. Betur færi á því að það kæmi einfaldlega skýrt fram í frumvarpinu.

Er raunhæft að útgjöld til heilbrigðismála verði 11% minni en lýðfræðileg þróun frá 2025 til 2027 kallar að óbreyttu eftir?

Þar sem þjóðin er að eldast hratt með tilheyrandi kostnaði, og ríflega fjórðungur af útgjöldum ríkisins eru til heilbrigðismála, er mikið fagnaðarefni ef tekst að hagræða í heilbrigðiskerfinu. Í flóknu kerfi má þó gera ráð fyrir að hagræðing sé langtímaverkefni og lítið annað er að sjá um að hagræðing á þessum skala, 11% á tveimur árum, standi yfir eða sé á dagskrá.

Talan 11% er reiknuð með frekar einföldum hætti. Tekin eru heildarútgjöld til málefnasviða 23-25 (sjúkrahúsþjónusta, heilbrigðisþjónusta utan sjúkrahúsa og hjúkrunar- og endurhæfingarþjónusta) og fjárfestingar í nýjum Landspítala og sjúkrahúsinu á Akureyri. Lyf- og lækningavörur, sem er erfitt að áætla en eru að lækka mikið, auk stjórnsýslu heilbrigðismála eru ekki tekin með. Til að reikna raunframlög er miðað við verðvísitölu samneyslu en í ljósi mikilla launahækkana lækna má velta því upp hvort slíkt sé of varfærið. Til að meta hvað útgjöldin ættu að aukast miðað við lýðfræðilega þróun er notast við mannfjöldaspá Hagstofunnar og upplýsingar um kostnað við heilbrigðisþjónustu eftir aldri samkvæmt Langtímahorfum í efnahagsmálum og opinberum fjármálum[1], sem fjármála- og efnahagsráðuneytið birti á síðasta ári.

Niðurstöðurnar má sjá á myndinni hér að ofan. Á föstu verðlagi og án hagræðingar hefði mátt reikna með að útgjöldin myndu aukast úr 376 ma.kr. í 398 ma.kr. frá 2025 til 2027. Aftur á móti eru útgjöldin að lækka og verða 356 ma.kr. árið 2027 sem er 20 ma.kr. lækkun frá 2025 og 42 ma.kr. lægri útgjöld en lýðfræðileg þróun kallar á að óbreyttu. Sem fyrr segir væru það afar góðar fréttir fyrir ríkisfjármálin ef unnt er að ná fram slíkri hagræðingu en munurinn er slíkur að efast má um að þetta gangi eftir.

Áhrif breyttra forsendna á niðurstöðuna

Af framangreindu má ráða að hætt er við því að útgjöld ríkissjóðs verði töluvert meiri á næsta ári heldur en fjárlagafrumvarpið gerir ráð fyrir. Fleira bendir þó til þess að afkoman muni því miður vera lakari.

Annars vegar miðar fjárlagafrumvarpið við maíspá Seðlabanka Íslands en í ágúst var birt ný spá. Samkvæmt þeirri spá hafa horfurnar gagnvart ríkisfjármálum heilt yfir þróast lítillega til verri vegar. Meðal annars er gert ráð fyrir meira atvinnuleysi, minni launagreiðslum og talsvert minni einkaneyslu. Þetta þrennt leiðir til meiri greiðslna í atvinnuleysisbætur, minni tekjuskattsgreiðslna einstaklinga og minni tekna af virðisaukaskatti. Þegar tekið er tillit til þess, og annarra breytinga vegna breyttra efnahagsforsenda, er niðurstaðan sú að afkoma ríkissjóðs versnar um 8 ma.kr. og verður neikvæð um 3 ma.kr.

Hins vegar er hætt við því að fyrrnefndar skattahækkanir (sjá einnig umfjöllun um bankaskatta og byggingariðnað og álögur á ferðaþjónustu) skili sér í minna mæli en reiknað er með. Ljóst er að hækkun vörugjalda um síðustu áramót hefur ekki skilað sér til ríkissjóðs eins og ætlast var til. Í fjárlagafrumvarpinu virðast tekjur ríkissjóðs enn ofmetnar og gert er ráð fyrir að þeir 17 ma.kr. sem áttu að skila sér í ár muni að mestu skila sér á næsta ári. Með því virðist enn gert ráð fyrir að stórtæk breyting á vörugjöldum á ökutæki muni ekki hafa áhrif á eftirspurn eftir tilteknum bílategundum. Það skiptir máli þar sem breytingin felur í sér að rafbílar, sem bera ekki vörugjöld, verða hlutfallslega mun ódýrari. Það segir sig sjálft að óraunhæft er að slíkt hafi ekki áhrif og þar af leiðandi eru tekjuforsendurnar um vörugjöld af ökutækjum óraunhæfar.

Einnig má stórlega efast um að tekjur af náttúru- og innviðagjaldi verði jafn miklar og gert er ráð fyrir. Miðað við áætlaðar tekjur og fjárhæð gjaldsins má ætla að um og yfir 80% af ferðamönnum heimsæki Gullna hringinn, en teljarar og eldri ferðavenjutölur benda til þess að talan sé nær 50%. Ef við bætum við varfærnum áhrifum af slíkum skekkjum (5 ma.kr. í heild), auk þess að aukning útgjalda milli umræðna verði í takt við síðasta áratug, lýðfræðileg þróun kalli varfærið á 10 ma.kr. meiri útgjöld og að fjáraukalög muni bæta enn meira við í takt við síðustu ár er einfalt að teikna upp þá sviðsmynd að hallinn á ríkissjóði verði 50 ma.kr. á næsta ári en nú er gert ráð fyrir, eins og útlistað er á ofangreindri mynd.

Afgangur af opinberum rekstri fátíður við núverandi aðstæður

Að lokum er hægt að líta til reynslu annarra ríkja til þess að átta sig á því hvort markmiðið um hallaleysi sé raunhæft. Almennt er fylgni milli stöðu hagkerfis og afkomu hins opinbera. Sú fylgni er ekki fullkomin enda margir aðrir veigamiklir þættir sem hafa áhrif á afkomuna.

Staðreynd málsins er hins vegar sú að tiltölulega óalgengt er að afkoma hins opinbera sé jákvæð þegar hagkerfi eru í slaka. Þegar framleiðsluslaki mælist hefur afkoman í gagnasafninu verið jákvæð í 14% tilvika. Ef framleiðsluspenna mælist á hinn bóginn var afkoman jákvæð í 44% tilvika. Í nýjustu spá Seðlabankans er gert ráð fyrir að það verði -0,6% framleiðsluspenna (0,6% framleiðsluslaki) sem í ljósi alþjóðlegrar reynslu sýnir að markmið um hallalaus fjárlög er annað hvort mjög metnaðargjarnt og bjartsýnt eða óraunhæft.

Greinin er hluti af umsögn Samtaka atvinnulífsins um frumvarp til fjárlaga 2027.