Launaþróun hefur víðtæk áhrif á ríkisfjármál

Launakostnaður vegur einkar þungt í opinberum útgjöldum á Íslandi. Það endurspeglar að hluta umfang og fyrirkomulag opinberrar þjónustu en laun opinberra starfsmanna eru einnig há í alþjóðlegum samanburði. Þetta þýðir jafnframt að þróun launa og starfsmannafjölda skiptir miklu máli fyrir það svigrúm sem er til staðar í rekstri hins opinbera fyrir annars konar útgjöld. Launaþróun ríkisins verður, líkt og önnur launaþróun, að haldast í hendur við framleiðnivöxt hagkerfisins til lengri tíma.

Þetta samhengi er sérlega mikilvægt í mannaflsfrekri opinberri þjónustu þar sem erfiðara er að ná fram framleiðniaukningu með tækni og fjárfestingu, þó vissulega séu tækifæri til staðar í þeim efnum. Þegar laun hækka hraðar en framleiðni, líkt og venjan er á íslenskum vinnumarkaði, brýst það út fyrr eða síðar í aukinni verðbólgu og hærra vaxtastigi.

Á Íslandi, þar sem ríkið er stærsti einstaki laungreiðandi landsins, hefur launaþróun opinberra starfsmanna áhrif langt út fyrir beinan launakostnað. Ríkið og fyrirtæki keppa um sama vinnuafl og launaþróun ríkisins hefur þannig áhrif á launamyndun og spennu á almennum vinnumarkaði.

Samkeppnin um vinnuafl er umtalsverð en í könnun Gallup meðal aðildarfélaga SA í júlí 2026 sögðust 48% atvinnurekenda vera í samkeppni við hið opinbera um hæft starfsfólk. Í fyrri könnun vísuðu atvinnurekendur til slíkrar samkeppni þegar samtökin leituðu skýringa á launaskriði innan fyrirtækja.

Launaþróunin endurspeglast jafnframt í launavísitölu sem ákvarðar nú með sjálfvirkum hætti þróun útgjalda í almannatryggingakerfinu. Þegar vægi hins opinbera er orðið yfir fjórðungur af heildarlaunagreiðslum á vinnumarkaði er ómögulegt að ná stjórn á heildarlaunaþróun án þess að hið opinbera axli ábyrgð og stilli launaþróun sína af þannig að hún samræmist efnahagslegu svigrúmi.

Lítil merki eru um slíka ábyrgð frá undirritun síðustu kjarasamninga. Launavísitala opinberra starfsmanna hefur hækkað meira frá upphafi síðustu kjaralotu en á almenna markaðinum og dæmi eru um kjarasamninga hjá hinu opinbera sem fóru langt fram úr þeim launahækkunum sem samið var um í Stöðugleikasamningnum. Frá febrúar 2024 til júní 2026 hafa laun á almennum vinnumarkaði hækkað um 17,8%, samanborið við 20,1% hjá ríkisstarfsmönnum og 20,0% hjá starfsmönnum sveitarfélaga.

Aðhald sem sneiðir fram hjá launaliðnum en beinist þess í stað að öðrum og smærri útgjaldaliðum tekur ekki á einum helsta drifkrafti útgjalda ríkisins.

Áform um 1% fækkun stöðugilda, sem ætlað er að skila 3,2 ma.kr. sparnaði, er skref í rétta átt en breytir ekki undirliggjandi þróuninni. Launakostnaður heldur áfram að aukast og til að ná varanlegum tökum á útgjaldavexti þarf að ganga lengra.

Áhrif launaþróunar hins opinbera takmarkast ekki við launakostnað yfirstandandi árs. Ríkið ber verulegar lífeyrisskuldbindingar og þróun launa hefur áhrif á mat þeirra. Launahækkanir geta því aukið kostnað ríkisins strax, með hærri launagreiðslum, og til lengri tíma með auknum lífeyrisskuldbindingum. Heildarkostnaður launaákvarðana hins opinbera getur því verið umtalsvert meiri en sá kostnaður sem birtist í launareikningi hvers árs. Við mat á launaþróun þarf að horfa til þessara langtímaáhrifa samhliða beinum áhrifum á rekstur ríkisins.

Vísitölutenging bóta bætir við sjálfvirkum útgjaldavexti

Bótaþegum á framfæri ríkisins hefur fjölgað umtalsvert undanfarin ár sem hlutfall af mannfjölda á aldrinum 18-66 ára. Fjölgun ellilífeyrisþega skýrist af lýðfræðilegri þróun, en fjölgun örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega hefur verið töluvert meiri en fjölgun fólks á vinnualdri. Frá árinu 2012 hefur hlutfall örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega af mannfjölda á vinnualdri aukist úr 8% upp í 10%.

Samkvæmt greiningu fjármála- og efnahagsráðuneytisins[1] kom fram að lífeyrisgreiðslur TR hefðu hækkað umfram launavísitölu frá árinu 1997-2024. Greiðslur til bótaþega höfðu því hækkað umtalsvert að raunvirði og höfðu ekki setið eftir í samanburði við aðra hópa. Ítarleg greining um þróun ráðstöfunartekna ólíkra samfélagshópa sýnir jafnframt að kaupmáttur ráðstöfunartekna örorkulífeyrisþega TR höfðu vaxið um 2,6% árlega að meðaltali á árunum 2015-2025 á meðan kaupmáttarvöxtur fullra þátttakenda á vinnumarkaði mældist 1,8% árlega á sama tímabili[2]. Staðhæfingar um kjaragliðnun lífeyrisþega áttu því ekki við rök að styðjast.

Engu að síður innleiddu stjórnvöld launavísitölutengingu bóta frá og með 1. janúar 2027. SA mótmæltu breytingunni harðlega[3], enda varhugavert að tengja almannatryggingakerfið við launaþróun sem hefur lengi verið umfram efnahagslegt svigrúm og þannig stuðlað að auknum verðbólguþrýstingi. Að auki hefur launavísitalan að jafnaði hækkað hraðar en vísitala heildarlauna, sem þýðir að tengingin getur leitt til þess að bætur hækki hraðar en launagreiðslur í hagkerfinu almennt.[4] Mikilvægt er einnig að árétta að launavísitölutengingin felur í sér nýtt gólf undir hækkun bóta en setur ekki þak á frekari útgjaldavöxt.

Sögulega hafa bætur hækkað bæði vegna almennra hækkana og breytinga á bótakerfinu. Frekari breytingar sem auka réttindi eða greiðslur geta því bæst við þær árlegu hækkanir sem leiða af launavísitölutengingunni. Frumvarpsdrög félags- og húsnæðismálaráðuneytisins frá því í ágúst um eingreiðslu í desember til 38.200 greiðsluþega Tryggingastofnunar er nýlegt dæmi um slíka breytingu.[5]

Fleiri nýlegar breytingar hafa átt þátt í hröðum hækkunum í almannatryggingakerfinu. Gerðar voru umfangsmiklar breytingar á bótakerfinu árið 2024 sem tóku gildi 1. september 2025, þar sem áætlað var að um 95% lífeyrisþega fengju hærri greiðslur en í eldra kerfinu. Útgjöld ríkissjóðs vegna bótagreiðslna örorku hafa vegna þess og vísitölutengingar vaxið hratt undanfarin ár og verða samkvæmt fjárlagafrumvarpinu 2027 um 30% hærri að raunvirði en þær voru árið 2024.

Áhrif launvísitölubreytingarinnar sjást glögglega í frumvarpinu. Miðað við fyrra fyrirkomulag hefðu bætur almannatrygginga hækkað um 4,0%. Vegna launavísitölutengingarinnar og leiðréttingar vegna þróunar vísitölunnar frá 1. júní 2025 er hækkunin þess í stað 7,3%. Miðað við fjárhæðir í frumvarpinu nemur munurinn um 9 ma.kr. í auknum útgjöldum árið 2027, sem er um tvöfalt meira en gert var ráð fyrir í kostnaðarmati launavísitölufrumvarpsins (4-5 ma.kr. árlega).

Þegar bótaþegum fjölgar stækkar útgjaldagrunnurinn og með tengingu bóta við launavísitölu hækkar jafnframt greiðslan á hvern bótaþega sjálfkrafa með launaþróun, óháð stöðu ríkisfjármála hverju sinni. Útgjöld geta því vaxið hratt án nokkurra ákvarðana og sífellt stærri hluti ríkisútgjalda verður bundinn sjálfvirkri þróun. Það þrengir svigrúm stjórnvalda til að bregðast við breyttum aðstæðum og gerir stjórn útgjalda erfiðari fram á veginn.

Þegar laun og bætur telja yfir 40% af ríkisútgjöldum eru stjórnvöld með aðra hendi bundna fyrir aftan bak við stjórn á útgjöldum ríkisins. Þá er afar hætt við aðhald leggist með of miklum þunga á önnur útgjöld. Í fjárlagafrumvarpinu er t.a.m. gert ráð fyrir verulegum samdrætti í fjárfestingu sem verður sú minnsta sem hlutfall af landsframleiðslu í 10 ár. Það er óheppileg forgangsröðun þar sem fjárfestingarþörf, t.d. í samgöngum, er töluverð. Að ná fram raunverulegu aðhaldi til lengdar krefst þess að tökum sé náð á öllum ríkisútgjöldum, þar með talið launaþróun.

Umbætur á vinnumarkaðslíkaninu eru forsenda efnahagslegs stöðugleika

Þegar sífellt stærri hluti ríkisútgjalda er beintengdur launaþróun verður mikilvægara að stjórnvöld hugi að því hvernig megi tryggja launaþróun sem samræmist verðstöðugleika, sjálfbærum ríkisfjármálum og vaxandi hagsæld. Reynsla Norðurlandanna sýnir hvernig hægt er að gera kjarasamninga í kringum sameiginlegt efnahagslegt svigrúm. Þar byggir kjarasamningsgerð að stórum hluta á því að samkeppnisgreinar sem starfa á alþjóðlegum mörkuðum marki svigrúmið til launahækkana. Aðrir hlutar vinnumarkaðarins taka síðan mið af því viðmiði. Útflutningsgreinar keppa á alþjóðlegum mörkuðum þar sem lítið svigrúm er til að velta auknum launakostnaði út í verð án þess að veikja samkeppnisstöðu þeirra. Þess vegna er svigrúm þeirra til launahækkana mikilvægt viðmið um þær hækkanir sem hagkerfið getur staðið undir. Með því er leitast við að tryggja að launaþróun samræmist framleiðnivexti og verðstöðugleika án þess að samkeppnishæfni sé stefnt í hættu.

Slík umgjörð felur ekki í sér að allir hópar fái sömu launahækkun heldur að sameiginlegt viðmið sé um það svigrúm sem hagkerfið getur staðið undir. Til þess að slík samhæfing virki þarf hún að ná til alls vinnumarkaðarins, þar með talið hins opinbera. Ef einstakir hópar semja ítrekað um hækkanir umfram hið sameiginlega viðmið veikist það sem akkeri fyrir launamyndun.

Kostir slíks fyrirkomulag eru meðal annars:

1. Sterk tengsl launa og framleiðni
2. Minni verðbólguþrýstingur og þar af leiðandi lægri vextir
3. Aukinn efnahagslegur stöðugleiki

Til þess að sameiginleg launastefna haldi út hverja samningalotu þarf umgjörð kjarasamninga að styðja við hana. Mikilvægt er að færa hana nær því sem þekkist og hefur skilað árangri á hinum Norðurlöndunum, m.a. með því að skerpa á hlutverki ríkissáttasemjara í tengslum við efnahagslegan stöðugleika.

Ávinningurinn fyrir ríkissjóð er jafnframt verulegur. Betri samhæfing launaþróunar getur dregið úr vexti launakostnaðar hins opinbera sem og þeirra útgjalda sem fylgja launaþróun. Umbætur á umgjörð kjarasamninga eru því ekki aðeins vinnumarkaðs- og efnahagsmál heldur einnig mikilvægur þáttur í að stuðla að sjálfbærum ríkisfjármálum til lengri tíma.

Greinin er hluti af umsögn Samtaka atvinnulífsins um frumvarp til fjárlaga 2027.