Samtök atvinnulífsins óskuðu eftir því að Óttar Pálsson hrl., lögmaður hjá LOGOS, og Stefán Már Stefánsson, prófessor emeritus, tækju saman hlutlæga umfjöllun um aðildarviðræður við Evrópusambandið. Markmiðið var að varpa ljósi á hvað felst í slíkum viðræðum, hvaða reglur, verklag og ramma Evrópusambandið hefur sett um ferlið, hvaða kröfur eru gerðar til umsóknarríkja, hversu langan tíma aðildarviðræður hafa tekið sögulega og hver aðkoma Alþingis er að aðildarferlinu.

Minnisblaðið dregur upp þá mynd að aðildarviðræður séu ekki hefðbundnar samningaviðræður þar sem samið er frá grunni um hvaða reglur eigi að gilda. Meginreglan er að umsóknarríki taki yfir regluverk ESB eins og það stendur við aðild. Efni viðræðnanna lýtur fyrst og fremst að skilmálum aðildarinnar, þar á meðal hvenær og með hvaða hætti umsóknarríkið tekur yfir regluverk ESB og hvort samið verði um sérstakar aðlaganir, aðlögunartímabil eða sérlausnir.

Rammi viðræðnanna, sameiginleg samningsafstaða ESB og framgangur þeirra eru að verulegu leyti háð einróma samþykki allra 27 aðildarríkjanna. Framkvæmdastjórn ESB gegnir lykilhlutverki við undirbúning og framkvæmd viðræðnanna, en sameiginleg afstaða ESB er mótuð og samþykkt af aðildarríkjunum í ráðinu. Einróma samþykkis þeirra er krafist á nánast öllum lykilstigum ferlisins og getur eitt aðildarríki því tafið eða stöðvað framgang viðræðna.

Í minnisblaðinu kemur meðal annars fram:

• Umsóknarríki er að meginstefnu ætlað að taka yfir regluverk ESB í heild. Við aðild er gert ráð fyrir að umsóknarríkið taki yfir regluverk ESB eins og það stendur á þeim tíma. Regluverkið sjálft er því almennt ekki samningsatriði í aðildarviðræðum. Þær snúast fremur um skilmála aðildarinnar, þar á meðal hvenær og með hvaða hætti umsóknarríkið tekur regluverkið yfir og hvort samið verði um sérstakar aðlaganir, aðlögunartímabil eða sérlausnir.
• Aðlögun meðan á aðildarviðræðum stendur. Undanfarna áratugi hefur í auknum mæli verið byggt á því að umsóknarríki lagi sig að regluverki ESB meðan viðræður standa yfir. Slík aðlögun felst ekki aðeins í lagabreytingum heldur getur einnig falist í uppbyggingu stofnana, breytingum á stjórnsýslu, gerð aðgerðaáætlana og annarri undirbúningsvinnu.
• Tímabundnar ráðstafanir geta komið til álita í aðildarviðræðum. Samningsrammar ESB gera ráð fyrir að sérstakar aðlaganir að regluverkinu geti reynst nauðsynlegar og að, í undantekningartilvikum, geti verið samið um tímabundnar ráðstafanir. Slíkar ráðstafanir skulu vera takmarkaðar í tíma og umfangi og mega hvorki fela í sér breytingar á reglum eða stefnu ESB, raska virkni þeirra né valda umtalsverðri röskun á samkeppni.
• Nýlegir samningsrammar gera ekki ráð fyrir varanlegum undanþágum. Meginreglan er að umsóknarríki taki yfir regluverk ESB í heild og nýlegir samningsrammar gera ekki ráð fyrir varanlegum undanþágum. Sáttmálar ESB útiloka þó ekki að um slíkar undanþágur sé samið. Gera má ráð fyrir að eftir því sem krafa um undanþágu er víðtækari að efni og tíma, þeim mun erfiðara verði að ná henni fram. Samkomulag um slíka undanþágu væri jafnframt háð samþykki allra 27 aðildarríkjanna.
• Einróma samþykkis aðildarríkjanna er krafist á nánast öllum stigum viðræðnanna. Samningsrammi ESB þarf einróma samþykki ráðsins, sameiginleg samningsafstaða ESB þarf einróma samþykki og einstökum köflum er lokað til bráðabirgða með einróma ákvörðun. Eitt aðildarríki getur því komið í veg fyrir framgang viðræðna, til dæmis ef það leggst gegn tiltekinni undanþágu eða annarri samningsniðurstöðu. Að lokum þurfa öll aðildarríkin að fullgilda aðildarsamninginn í samræmi við stjórnskipunarreglur sínar.
• Við endurupptöku viðræðna yrði ekki sjálfkrafa haldið áfram þar sem frá var horfið. Frá því að aðildarviðræðum var hætt árið 2013 hafa bæði regluverk ESB og aðferðafræði aðildarviðræðna breyst. Annars vegar má gera ráð fyrir því að endurmeta þyrfti fyrri stöðu viðræðnanna, þar á meðal þá kafla sem áður var lokað til bráðabirgða, halda áfram viðræðum um opna kafla og hefja viðræður um þá sex kafla sem aldrei voru opnaðir. Hins vegar þyrfti að ákveða hvernig enduruppteknar viðræður við Ísland yrðu felldar að núverandi fyrirkomulagi aðildarviðræðna, meðal annars klasaskiptingu samningskafla. Nákvæm útfærsla þess yrði á forræði ESB.
• Tímalengd aðildarviðræðna er óviss og ræðst af aðstæðum hverju sinni. Sögulega hafa viðræður tekið frá rúmu ári upp í um sex ár og að meðaltali tæp fimm ár frá opnun þeirra þar til þeim lýkur. Heildarlengd aðildarferlis getur þó verið verulega lengri en samningaviðræðurnar sjálfar, meðal annars vegna fullgildingar aðildarsamningsins. Hraðinn ræðst meðal annars af því hversu vel löggjöf og stjórnsýsla umsóknarríkisins samræmast regluverki ESB, pólitískum vilja og samstöðu innanlands, afstöðu allra 27 aðildarríkjanna og getu og vilja ESB til að taka við nýju aðildarríki.
• Yfirlýsingar fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar eru ekki skuldbindandi fyrir aðildarríkin. Stækkunarstjóri ESB hefur nefnt að aðildarviðræður við Ísland gætu tekið eitt til tvö ár, meðal annars vegna þátttöku Íslands í EES og Schengen. Slík ummæli þarf þó að skoða í ljósi þess að framkvæmdastjórnin gegnir lykilhlutverki við undirbúning og framkvæmd viðræðnanna, en það eru aðildarríkin 27 sem samþykkja sameiginlega afstöðu ESB. Einróma samþykkis þeirra er krafist á helstu stigum ferlisins og þyrfti því samþykki allra aðildarríkjanna við frávik frá hefðbundnu aðildarferli eða sérstakar undanþágur og aðlaganir. Ummæli einstakra fulltrúa framkvæmdastjórnarinnar fela því hvorki í sér tryggingu um tímalengd viðræðna né niðurstöðu þeirra.
• Aðkoma Alþingis. Framkvæmdavaldið hefur forræði á aðildarviðræðunum, en Alþingi hefur engu að síður mikilvægu hlutverki að gegna meðan á þeim stendur. Gert er ráð fyrir að uppfærð samningsmarkmið verði lögð fyrir Alþingi í sérstakri skýrslu og að haft verði reglulegt samráð við utanríkismálanefnd, meðal annars áður en samningsafstaða Íslands á einstökum sviðum er endanlega mótuð. Ríkisstjórninni ber jafnframt að bera meiri háttar utanríkismál fyrir nefndina fyrir fram. Formlegs samþykkis Alþingis eða utanríkismálanefndar fyrir samningsmarkmiðum eða samningsafstöðu er þó ekki krafist. Ef aðlögun að regluverki ESB meðan á viðræðum stendur krefst lagabreytinga þurfa þær að fara í gegnum hefðbundna þinglega meðferð á Alþingi.
• Stjórnarskrárbreytingar. Áður en til aðildar gæti komið þyrfti að breyta stjórnarskrá til að skapa stjórnskipulegan grundvöll fyrir þær skuldbindingar sem aðild að ESB fæli í sér. Alþingi þyrfti fyrst að samþykkja frumvarp til stjórnskipunarlaga, þing yrði síðan rofið og efnt til alþingiskosninga. Nýkjörið Alþingi þyrfti því næst að samþykkja stjórnarskrárbreytinguna óbreytta áður en hún gæti tekið gildi.

Samtök atvinnulífsins telja mikilvægt að fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna liggi fyrir greinargóðar og aðgengilegar upplýsingar um hvað aðildarviðræður við Evrópusambandið fela í sér, hvernig ferlið er uppbyggt og hvaða reglur gilda um það. Að mati samtakanna hefur skort á að slík heildstæð mynd liggi fyrir. Með minnisblaðinu vilja samtökin leggja sitt af mörkum til upplýstrar umræðu fyrir þjóðaratkvæðagreiðsluna.