Skattar og þjónustugjöld eiga það sameiginlegt að vera gjöld sem hið opinbera, ríki og sveitarfélög, innheimta. Markmiðin með þessum gjöldum eru þó ólík. Þjónustugjald er greiðsla sem þarf að greiða hinu opinbera fyrir sérgreinda þjónustu sem látin er í té og er greiðslunni ætlað að standa undir kostnaði við. Tökum dæmi. Þú sækir um afrit af fæðingarvottorðinu þínu hjá Þjóðskrá. Þú greiðir þjónustugjald sem á að standa undir beinum og raunverulegum kostnaði við að afhenda þér vottorðið. Sá kostnaður er breytilegur eftir þeirri þjónustu sem stofnunin veitir hverju sinni.

Skattar eru hins vegar lagðir á vegna almennrar tekjuöflunar ríkisins. Þegar skattar eru innheimtir fæst því engin sérgreind þjónusta fyrir, heldur á ríkið að nýta skatttekjur til að reka hið opinbera. Ef við höldum okkur við sama dæmi myndi ríkið þá nota skatta m.a. til standa undir almennum kostnaði sem hlýst af því að reka Þjóðskrá.

Þjónustugjöld ekki alltaf lögmæt
Það hefur færst í aukana að deilt sé um hvort tiltekin þjónustugjöld séu lögmæt og sú spurning ófáum sinnum ratað til umboðsmanns Alþingis. Í álitum sínum hefur hann minnt á að skattheimta verði að byggjast á skýrri skattlagningarheimild í skilningi ákvæða stjórnarskrárinnar þar sem fjárhæð og hlutfall skattsins er ákveðið. Í tilviki þjónustugjalda nægir hins vegar einföld lagaheimild en hún verður þó að fela í sér skýra afmörkun á því hvaða kostnaðarliði megi leggja til grundvallar gjaldtökunni. Í því mati verði að miða við þann kostnað sem er í nánum og efnislegum tengslum við þá þjónustu sem er tilgreind. Á þeim grundvelli gefa stjórnvöld svo út gjaldskrá þar sem þjónustugjaldið er tilgreint.

Skattar í búningi þjónustugjalds
Stjórnvöldum er ekki heimilt að fella hvað sem er undir þá kostnaðarliði sem hægt er að leggja til grundvallar þjónustugjaldi. Um leið og gjöld mæta ekki sérgreinanlegu endurgjaldi, og eru jafnvel farin að standa undir annarri og óskyldri starfsemi stjórnvaldsins, er þau ekki lengur þjónustugjöld. Þjónustugjöld eru ekki skattur.

Undanfarið hefur verið tilhneiging í lagasetningu til að taka með allan rekstur ákveðinnar stofnunar þegar heimildir til töku þjónustugjalda eru settar. Með slíkri lagasetningu er stjórnvöldum í raun í sjálfsvald sett á hvaða grundvelli þau innheimta þjónustugjöld og hversu há þau eru. Hér má nefna frumvarp til nýrra heildaralaga um Þjóðskrá sem Samtök atvinnulífsins gerðu nýlega athugasemdir við. Þar er sett fram lagaheimild sem heimilar stofnuninni  að leggja til grundvallar þjónustugjöldum kostnað vegna launa og launatengdra gjalda, framleiðslu, aksturs, þjálfunar og endurmenntunar, aðkeyptrar sérfræðiþjónustu, húsnæðis, starfsaðstöðu, fjarskiptabúnaðar og tækja, stjórnunar og stoðþjónustu og alþjóðlegrar samvinnu, auk ferða og uppihalds og útlags kostnaðar.

Er eðlilegt að aðili sem fær afrit af vottorði hjá Þjóðskrá greiði einnig í formi þjónustugjalds fyrir þann kostnað sem hlýst af alþjóðlegri samvinnu, aðkeyptri sérfræðiþjónustu og akstri? Þjónustugjöld geta vissulega verið sanngjörn og eðlileg. Það er jú sanngjarnara að sá sem veldur kostnaði greiði fyrir hann heldur en hinn almenni skattgreiðandi. En þarna er dæmi um það þegar er farið langt út fyrir það sem er eðlilegt og heimilt.

Brotið gegn stjórnarskrá
Lagaheimild sem þessi er of víðtæk. Samkvæmt 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar verða skattar að vera lagðir á með lögum. Stjórnvöldum er ekki heimilt að leggja þá á. Þótt stjórnvöld hafi lagaheimild til töku þjónustugjalda, eru þeim settar skorður um hvernig standa megi að því. Þau geta ekki ákveðið að fjármagna starfsemi hins opinbera alfarið með innheimtu þjónustugjalda. Víðtækar lagaheimildir, eins og þessar, eru þegar betur er að gáð í raun skattlagningarheimild faldar í búningi þjónustugjalda. Þær geta því brotið gegn áðurnefndum ákvæðum stjórnarskrárinnar.    

Þarfnast endurskoðunar
Samtök atvinnulífsins hafa varað við þessari þróun og hvetja stjórnvöld til að vanda vel til verka þegar gjöld eru innheimt. Meginreglan í íslenskri stjórnsýslu er að þjónustugjöld eiga að vera í beinum tengslum við þann kostnað sem hlýst af umræddri þjónustu og ákvörðun fjárhæðar verður að byggjast á traustum útreikningi. Stjórnvöld mega ekki afla almennra rekstrartekna með innheimtu þjónustugjalda. Of víðtækar lagaheimildir sem þessar munu einungis bitna á landsmönnum sem nú þegar greiða eina hæstu skatta meðal þróaðra ríkja.

Unnur Elfa Hallsteinsdóttir, verkefnastjóri hjá Samtökum atvinnulífsins.

Greinin birtist í Markaðnum.