Sameinuð stöndum vér

Hvatakerfi sveitarfélaga þarf að stuðla að hagkvæmni og sjálfbærni – því er nú öfugt farið. Þessu verður að breyta.

Skilvirk stjórnsýsla og hófleg skattheimta eru meðal stærstu hagsmunamála atvinnulífsins. Skattlagning og opinber þjónusta er að stórum hluta í höndum sveitarfélaga og það er í þágu skattgreiðenda, sem og notenda þjónustunnar, að staðið sé að rekstri þeirra á skilvirkan og hagkvæman hátt. Ríkar skyldur hvíla á sveitarfélögum lögum samkvæmt en aðstæður þeirra til að standa undir þeim eru ólíkar. Rekstur sumra þeirra væri reyndar ósjálfbær ef ekki kæmi til verulegrar aðstoðar í gegnum Jöfnunarsjóð sveitarfélaga og Samband íslenskra sveitarfélaga. Tækifæri til hagræðingar á fjölmörgum sviðum opinberrar þjónustu hafa leitt til sameininga margra sveitarfélaga á umliðnum áratugum, en enn eru þættir í hvatakerfi sveitarfélaga sem stuðla að óhagkvæmum rekstri og vinna gegn þróun í átt að hagkvæmum og sjálfbærum einingum.

Íslenska sveitarstjórnarkerfið byggir í hnotskurn á miklum fjölda afar smárra sveitarfélaga og rétti þeirra til að ákveða að vera áfram smá. Í mörgum tilvikum er afleiðingin óhagkvæmni og óskilvirkni. Minnstu sveitarfélögin þurfa mikla þjónustu við dagleg störf og mörg reiða sig á samstarf við nágrannasveitarfélög við veitingu lögbundinnar þjónustu. Dæmi eru um að framlög úr jöfnunarsjóði til sveitarfélaga nemi um eða yfir 50% af tekjum þeirra. Minni sveitarfélög telja sig þrátt fyrir allt ekki nauðbeygð til sameiningar. Í því samhengi leika Samband íslenskra sveitarfélaga og Jöfnunarsjóður sveitarfélaga lykilhlutverk. Mikilvægt er að skapa rétta hvata í rekstri sveitarfélaga. Lagaumgjörðin þarf að stuðla að hagkvæmni og sjálfbærni, en því er nú öfugt farið.

Upphafið gefur tóninn

Á nítjándu öld var byggt upp sams konar stjórnsýslukerfi hér á landi og í Danmörku, þ.e. þriggja þrepa kerfi með bæjum eða sveitarfélögum, sýslum og ríki. Fyrirkomulagið reyndist óhentugt og voru sýslur lagðar af sem stjórnsýslustig árið 1904. Við tóku svæðisstjórnir sem báru ábyrgð á ýmissi þjónustu og fjármálum sveitarfélaga á viðkomandi svæði, sem gerði þau fjárhagslega samtvinnuð.

Sameiginleg fjárhagsleg ábyrgð hefur líklega stuðlað að mikilli fjölgun sveitarfélaga snemma á tuttugustu öld. Vöxtur sjávarþorpa kallaði á fjármagn til innviðafjárfestingar – en bankar kröfðust samþykkis nágrannasveitarfélaga sem gátu verið treg til að samþykkja slíkar áhættufjárfestingar. Úr varð að sjávarþorp skildu sig frá nærliggjandi bæjarfélögum og stofnuðu eigin sveitarfélög. Lengst af var fjöldi sveitarfélaga um og yfir 200, flest urðu þau 229 árið 1948, en hefur fækkað um 160 síðan og voru „aðeins“ 69 talsins við lok árs 2020. Það ár voru jafnframt að meðaltali 5.300 íbúar í hverju sveitarfélagi – eða níu sinnum fleiri en þegar sveitarfélögin voru sem flest. Til samanburðar var meðalíbúafjöldi danskra sveitarfélaga 59 þúsund og þeirra norsku um 15 þúsund árið 2020 – margfalt meiri en hér á landi. Raunar er leitun að jafn fámennum sveitarfélögum og fyrirfinnast á Íslandi.

Fámenn þjóð í stóru landi

Stærstur hluti landsmanna býr í þéttbýli, eða 94%, og örfáir í dreifbýli. Ísland er því eitt þéttbýlisvæddasta land Evrópu, en til samanburðar búa 77% íbúa Evrusvæðisins í þéttbýli. Þar að auki búa 64% landsmanna á höfuborgarsvæðinu sem leiðir til þess að aðeins eru 3,5 íbúar á hvern ferkílómetra á Íslandi. Einungis í Grænlandi, Mongólíu, Namibíu og Ástralíu er þéttleiki byggðar minni. Það má því með sanni segja að Íslendingar séu fámenn þjóð í stóru landi.

Hröð þéttbýlismyndun og umbreyting samfélagsins einkenndi  þróun tuttugustu aldar en í upphafi hennar bjuggu 76% landsmanna í strjálbýli og aðeins 12% á höfuðborgarsvæðinu. Fólksflutningar hafa sett mark á samsetningu sveitarfélaga í gegnum tíðina, en við upphaf tuttugustu aldar var meirihluti sveitarfélaga með færri en 300 íbúa – og aðeins í Reykjavík voru íbúar fleiri en 10.000. Þrátt fyrir fækkun sveitarfélaga og umtalsverða fjölgun landsmanna á liðinni öld er enn rúmur helmingur sveitarfélaga sem hefur færri en þúsund íbúa og 70 prósent með færri en tvö þúsund íbúa. Til samanburðar er ekkert sveitarfélag með færri en þúsund íbúa í Svíþjóð og samsvarandi hlutfall er mun lægra á öðrum Norðurlöndunum en hér á landi. Aðeins átta sveitarfélög státa af fleiri en 10.000 íbúum og þar búa 76% landsmanna.

Óvenjumikill fjöldi sveitarfélaga hér á landi kemur skýrt fram þegar hann er settur í samhengi við íbúafjölda. Á Íslandi eru 19 sveitarfélög fyrir hverja 100.000 landsmenn en til samanburðar eru þau sex í Noregi og þrjú í Svíþjóð. Mörg og fámenn sveitarfélög eru barn síns tíma og auknar lögbundnar skyldur hafa gert rekstur margra þeirra ósjálfbæran.

Eitt gengur yfir öll …

Starfsemi íslenskra sveitarfélaga er áskilin í stjórnarskrá Íslands og umgjörð um starfsemi þeirra mörkuð í sveitarstjórnarlögum. Þeim er falið að veita ýmsa lögbundna þjónustu við íbúa en er einnig frjálst að ráðast í hvers kyns aðra starfsemi ákveði þau það, nema það sé beinlínis óheimilt. Kerfið byggir í hnotskurn á miklum fjölda afar smárra sveitarfélaga, fjölda sem endurspeglar aðstæður fyrir 100 árum, og rétti þeirra til að ákveða að vera áfram smá. Afleiðingin er óhagkvæmni og óskilvirkni sveitarstjórnarstigsins.

Öllum sveitarfélögum, stórum sem smáum, er falin ábyrgð á sömu verkefnunum -  óháð íbúafjölda. Þannig eru sömu skyldur lagðar á herðar Reykjavíkurborgar, sem telur 133.000 íbúa, og minnsta sveitarfélagið, Árneshrepp, með aðeins 42 íbúa. Það liggur í hlutarins eðli að óraunhæft er að fámenn sveitarfélög geti sinnt viðamiklum lögbundnum hlutverkum sínum gagnvart íbúum með fullnægjandi og skilvirkum hætti. Eftir því sem verkefnum sveitarfélaga hefur fjölgað hafa ákvarðanir orðið flóknari og aukinnar sérfræðiþekkingar er krafist. Þar liggur hundurinn grafinn.

… sem gengur ekki upp

Valddreifing er lykilþáttur í umbótastarfi hins opinbera þar sem í því felst tilflutningur ýmissa valdheimilda, ábyrgðarsviða og auðlinda frá miðstjórnarvaldinu til kjörinna fulltrúa lægri stjórnsýslustiga. Reynslan sýnir einmitt að umbætur á sveitarstjórnarstiginu tengjast yfirleitt breyttri verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga, þ.e. tilflutningi verkefna. Það krefst þess að sveitarfélög ráði sérfræðimenntað fólk til starfa til að geta staðið undir lögbundinni þjónustu. Fæst sveitarfélög búa þó yfir nægri sérfræðiþekkingu til að sinna verkefnum sem ríkið hefur flutt til þeirra.

Samkvæmt nýlegri rannsókn (Hlynsdóttir, 2019) voru sérfræðingar afar fáir og jafnvel engir í sveitarfélögum með færri en 1.000 íbúa. Sveitarfélög með færri en 3.000 íbúa reiddu sig að miklu leyti á samstarf við önnur sveitarfélög. Þau minnstu þurfa mikla þjónustu við dagleg störf og jafnvel þau með færri en 3.000 íbúa eiga í erfiðleikum með að sinna verkefnum sínum á hagkvæman og skilvirkan hátt. Faglega getu skortir til að sinna þessum verkefnum og hafa sveitarfélögin því mörg hver reitt sig á samstarf við nágrannasveitarfélög. Íbúar mjög lítilla sveitarfélaga fá yfirleitt alla þjónustu sem þau þurfa á að halda frá nágrannasveitarfélögunum á grundvelli slíkra samstarfssamninga. Stærri sveitarfélögin eru á hinn bóginn sjálfbær í þessu tilliti. Fólksflutningar stuðla jafnframt að því að stærri sveitarfélög stækka og þau smærri minnka og bilið eykst stöðugt á milli bolmagns stærri og minni sveitarfélaga til að rækja lögbundnar skyldur.

Kerfi sem ýtir undir ósjálfbærni

Minni sveitarfélög telja sig þrátt fyrir allt ekki nauðbeygð til sameiningar. Í því samhengi leika Samband íslenskra sveitarfélaga og Jöfnunarsjóður sveitarfélaga lykilhlutverk. Sambandið styður við smæð sveitarfélaga með gjaldfrjálsri sérfræðiráðgjöf og Jöfnunarsjóði ber að jafna mismunandi útgjaldaþörf og skatttekjur sveitarfélaga og gerir það svo um munar. Þó útsvarstekjur nemi 70% tekna sveitarfélaga eru framlög Jöfnunarsjóðs lífæð margra þeirra, enda fara þau stigvaxandi hlutfallslega eftir því sem sveitarfélögin eru fámennari. Framlög sjóðsins nema að jafnaði um 15% af skatttekjum sveitarfélaga en voru einungis 7,5% af tekjum þriggja stærstu sveitarfélaganna árið 2019 en 23% tekna hinna 68 það ár. Kerfið vinnur með þessum hætti gegn sameiningu sveitarfélaga, einfaldlega með því að draga verulega úr hvötum til þeirrar hagræðingar sem sameining sveitarfélaga felur í sér.

 

Margt knýr á um sameiningar

Í öðrum ríkjum OECD hafa aflvakar sameininga sveitarfélaga verið lýðfræðilegar breytingar, þ.e. hlutfallsleg fækkun skattgreiðenda og fjölgun aldraðra og aðlögun að nýjum aðstæðum vegna bættra samgangna, þróunar upplýsingatækni og rafrænnar stjórnsýslu sveitarfélaga.

Á Norðurlöndum er löng hefð fyrir sjálfstæði lægri stjórnsýslustiga og hafa þau haldið áfram á braut aukinnar valddreifingar síðustu árin með nýjum verkefnum sem hafa aukin gæði og skilvirkni að leiðarljósi. Víða hefur fjárhagslegum hvötum verið beitt til að stuðla að sameiningum. Í þessu tilliti hafa áform íslenskra stjórnvalda um sameiningar (t.d. árin 1993 og 2005) borið takmarkaðan árangur.

Sveitarfélögum hefur þó fækkað umtalsvert frá árinu 1990, eða úr 202 í 69, og hefur flutningur velferðarverkefna til þeirra verið megin drifkraftur þeirrar þróunar. Slíkar tilraunir hafa jafnan verið rökstuddar með svipuðum hætti; þ.e. að skila aukinni hagkvæmni í rekstri sveitarfélaga, árangursríkari þjónustu og skapa aðstæður fyrir dreifingu valds frá miðstjórnarstofnunum ríkisins til sveitarfélaganna. Slíkur flutningur væri í eðli sínu hagræðing, því búast mætti við að stjórnsýsla væri umfangsminni heima í héraði en hjá ríkisvaldinu. Sveitarstjórnir eru líklegri til að búa yfir betri upplýsingum um staðbundnar þarfir og forgangsmál, og því betur til þess fallnar að fullnægja þörfum íbúa en miðstjórnarvaldið. Nálægð sveitarstjórna við íbúa stuðli þannig að auknu gagnsæi og ábyrgð á velgengni og mistökum.

Yfirvöld hafa viljað liðka fyrir sameiningu sveitarfélaga. Snemma árs 2020 var þingsályktunartillaga samþykkt sem hefur það að leiðarljósi að sjálfbærni verði stefnumarkandi þáttur fyrir sveitastjórnarstigið og að fjármögnun sveitarfélaga stuðli að hagkvæmu skipulagi og góðri nýtingu fjármuna. Á árinu 2020 voru svo nýjar reglur um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs samþykktar sem greiða eiga fyrir sameiningu sveitarfélaga. Í júní síðastliðnum var kosið um tvennar sameiningar á Norðurlandi. Önnur þeirra náði til fjögurra sveitarfélaga á Norðvesturlandi og hin til Skútustaðahrepps og Þingeyjarsveitar. Sú seinni var samþykkt en sú fyrri felld. Í kjölfarið var ákveðið að kanna, samhliða Alþingiskosningum, möguleikann á sameiningu tveggja þeirra fjögurra sveitarfélaga sem stóð upphaflega til að sameina og ákveðið að efna skyldi til sameiningarviðræðna þeirra á milli. Þá stendur einnig til að taka upp formlegar sameiningarviðræður milli tveggja sveitarfélaga á Norðausturlandi. Einnig stóð til að sameina fimm sveitarfélög á Suðurlandi en tillagan felld í íbúakosningu. Þegar allt kemur til alls kann því að vera að sveitarfélögunum kunni að fækka um þrjú á árinu en fleiri sameiningar hafa ekki verið viðraðar enn sem komið er.

Fyrr á þessu ári samþykkti Alþingi frumvarp sem felur í sér að stefna skuli að því að íbúafjöldi sveitarfélaga verði ekki undir 1.000 manns – með það fyrir augum að auka sjálfbærni og tryggja getu sveitarfélaga til að sinna lögbundnum verkefnum sínum. Ef íbúafjöldi er undir 1.000 þegar almennar sveitarstjórnarkosningar fara fram þarf sveitarstjórn, innan árs frá kosningunum, að reyna að ná lágmarksíbúafjölda með því að hefja formlegar sameiningar viðræður við önnur sveitarfélög eða skila áliti um stöðu sveitarfélagsins, hæfi til að sinna lögbundnum verkefnum og tækifærum sem kunna að felast í sameiningu. Við meðferð þessa máls var þó fallið frá því að ráðherra geti haft frumkvæði að sameiningu takist ekki að ná lágmarksíbúafjölda fyrir árið 2026. Velta má fyrir sér hversu árangursrík lagasetningin er þegar afleiðingar þess að standast ekki lágmarksviðmið eru í raun engar og fjárhagslegir hvatar til að viðhalda óhagkvæmri stærð eru enn til staðar.

Öldrun leggst enn þyngra á smærri sveitarfélög

Áætlanir og hvatar til sameininga hafa ekki gengið sem skyldi. Eftir stendur kerfi sem seint getur talist hagkvæmt. Að óbreyttu mun ástandið skána lítið. Fyrirsjáanleg fjölgun eldri borgara á næstu árum og áratugum kallar á aukna opinbera þjónustu við þá, bæði félags- og heilbrigðisþjónustu. Veiting opinberrar nærþjónustu er almennt talin hagkvæmari og skilvirkari í höndum sveitarfélaga en ríkisins. Öll þjónusta við eldri borgara fellur þar undir. Við blasir að sveitarfélögin standa frammi fyrir stórauknum verkefnum vegna öldrunar þjóðarinnar, sem að óbreyttu þau geta ekki staðið undir.

Samkvæmt mannfjöldaspá Byggðastofnunar mun íbúum átta stærstu sveitarfélaganna fjölga um tæplega 30% og íbúum minni sveitarfélaganna 61 fækka um 10% á næstu þremur áratugum. Mikil fækkun íbúa minni sveitarfélaga mun draga úr skatttekjum þeirra og möguleikum til að veita þá þjónustu sem þeim er falin. Auk íbúafækkunar mun hlutdeild eldri borgara vaxa hraðar í minni sveitarfélögunum á næstu áratugum en þeim stærri. Breytt íbúasamsetning mun því reyna mjög á íslenskt samfélag á næstkomandi áratugum, þá sérstaklega smærri sveitarfélög. Íbúaþróun og breytt aldurssamsetning mun gera skipan íslenskra sveitarfélaga enn ósjálfbærari en hún er nú og minni sveitarfélögin munu ekki geta staðist þessar breytingar.

Flest undir hagkvæmri stærð

Þó ljóst sé að stefna verði að stækkun sveitarfélaga er ekki skýrt hvað slíkt markmið fæli nákvæmlega í sér. Hagkvæmasta stærð sveitarfélags frá efnahagslegu sjónarmiði byggir á ýmsum landfræðilegum, lýðfræðilegum og efnahagslegum þáttum þó íbúafjöldi sé e.t.v. oftast notaður þegar stærð sveitarfélaga er annars vegar.  Í samanburði örríkja skera íslensk sveitarfélög sig úr hvað varðar mikið sjálfræði, sjálfstæða tekjustofna og umfang verkefna. Í örríkjum, öðrum en Íslandi, er valdreifing til lægri stjórnsýslustiga lítil og sjálfstæðir tekjustofnar þeirra vart fyrir hendi. Þrátt fyrir það glímir sveitarstjórnarstigið á Íslandi við svipuð vandamál og þekkjast annars staðar, þ.e. takmarkaða sérfræðiþekkingu, skort á starfsfólki, skort á formlegum ferlum og takmarkað bolmagn. Ekki liggur fyrir einhlít, alþjóðleg skilgreining á því við hvaða mörk sveitarfélag telst lítið og við hvaða stærðarmörk náist hagkvæmni, en í sumum greiningum fræðimanna er gengið út frá því að rekstur  sveitarfélaga undir 10-20 þúsund íbúum sé óhagkvæmur[1].

Rekstur sveitarfélaga verður sífellt umfangsmeiri eftir því sem verkefnum fjölgar, ákvarðanataka verður flóknari og aukinnar sérþekkingar er krafist. Að auki mun breytt íbúasamsetning reyna mjög á íslenskt samfélag á komandi áratugum, þá sérstaklega smærri sveitarfélög sem munu ekki geta staðist þessar breytingar. Án viðbragða verður niðurgreiðsla skattgreiðenda á ósjálfbærum rekstri sífellt kostnaðarsamari. Þó að samþykktar hafi verið reglur um fjárhagslega aðstoð Jöfnunarsjóðs til að greiða fyrir sameiningu sveitarfélaga vinnur sjóðurinn með öðrum hætti gegn sameiningum. Endurskoða þarf þetta fyrirkomulag með heildstæðum hætti svo réttir hvatar séu til staðar í rekstri sveitarfélaga. Lagaumgjörðin ætti að stuðla að hagkvæmni og sjálfbærni, en því er nú öfugt farið að ýmsu leyti. Þessu er tímabært að breyta.

[1] OECD 2017: Multi-level Governance Reforms, Overview of OECD country experiences.